《哈尔滨市行政问责规定》解读

2012年2月12日市人民政府第2次常务会议审议通过了《哈尔滨市行政问责规定》（以下简称《规定》），拟于3月15日起施行。《规定》的出台，对加强对行政机关工作人员的管理和监督，促进依法履行职责，提高行政效能，加强政府自身建设，将具有十分重要的意义。《规定》共分五章，二十九条。第一章总则，第二章行政问责情形，第三章行政问责方式和适用，第四章行政问责程序，第五章附则。现将《规定》的制定特色及主要内容作以解读。
　　一、《规定》的主要特色
　　《规定》的主要特色，一是问责对象的范围更广。与2007年的《哈尔滨市行政机关领导干部问责暂行办法》相比，《规定》规定的行政问责对象的范围更加广泛，主要考虑到一般工作人员直接面对人民群众，其行为对公共利益和群众利益的影响，要比领导干部更直接。因此，《规定》除领导干部外，也将一般工作人员纳入到行政问责的范围。二是针对性和可操作性更强。无论是问责情形的规定，还是程序规定都更具体，更便于操作。三是重点更突出。《规定》将不作为、乱作为、慢作为、假作为作为行政问责的重点，是符合哈尔滨市实际的。
　　二、行政问责对象范围
　　确定行政问责对象是实行行政问责的前提和基础。《规定》第二条规定了行政问责对象的范围，包括市政府所属工作部门和区、县（市）政府及其所属工作部门、乡镇人民政府、街道办事处，法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织、行政机关依法委托从事公共事务管理的组织中的所有从事公务的所有工作人员。法律法规授权的具有公共事务管理职能的组织是指通过法律、行政法规或者地方性法规授予某种行政权力的事业单位，可以以自己的名言独立行使被授予的行政权力。如交通局的运输管理处、人社局的社会保险局、水务局的水资源办。行政机关依法委托从事公共事务管理的组织是指根据行政机关的委托实施某种行政行为的事业单位，接受委托的事业单位是以委托行政机关的名义实施受委托的行政行为。如哈站地区综合治理办公室受交通部门委托以该部门名义进行交通执法。
　　三、行政问责决定机关和行政问责实施部门
　　行政问责决定机关和行政问责实施部门，两者是有区别的。行政问责决定机关是指有权作出行政问责决定的机关，包括市政府及其所属工作部门，区、县（市）政府及其所属工作部门，乡镇人民政府，街道办事处，法律、法规授权的具有公共事务管理职能的组织，行政机关依法委托从事公共事务管理的组织。行政问责实施部门是指负责行政问责案件的受理、调查和提出拟处理意见的机关或者机构，包括市、区、县（市）监察机关和行政机关行政问责机构。行政机关行政问责机构主要是指行政机关内部设立的监察室，没有监察室的，可以指定人事机构或者法制机构具体负责本机构的行政问责工作。
　　《规定》第四条还具体划分了监察机关和行政机关行政问责机构的权限范围，市和区、县（市）监察机关负责对干部管理权限内的行政机关领导干部以及其他工作人员的行政问责工作，主要是对局级、县处级领导干部的问责。行政机关行政问责机构负责对本行政机关除监察机关负责行政问责的人员之外的其他工作人员的行政问责工作，主要是对科级及以下工作人员的问责。
　　四、行政问责情形
　　借鉴兄弟省市立法经验，结合我市实际，通过对行政机关工作人员在履行职责过程中存在的突出问题以及影响群众切身利益的需要行政问责的情形进行认真梳理和归纳，《规定》将行政问责的情形分为决策违规、执行不力、管理不善、行为失范四个方面，共计四条三十六项，既注重有错问责，同时也注重无为问责，并将不作为、乱作为、慢作为、假作为作为行政问责的重点。
　　第七条规定了违规决策的问责情形。行政机关领导干部决策正确与否，直接关系公共利益，关系到人民群众生命财产安全，关系到政府的形象。因此，行政机关领导干部违规决策或者决策失误应当对其进行问责。第七条共列举了依法应当决策而不作出决策或者不及时决策，超越法定权限和未按规定程序进行决策，决策内容违法，决策发生重大失误，不及时纠正、改正或者调整决策错误、失误或者失当等七种情形。如：第（三）项未按规定程序进行决策，损害公共利益和行政相对人合法权益的。决策的程序，按照国务院《全面推进依法行政实施纲要》的规定，应当包括风险评估、咨询论证、广泛征求意见、意见协调、法律审核、集体讨论等程序，以体现科学、民主、依法决策的原则。
　　第八条规定了执行不力的问责情形。执行力是指行政机关及其工作人员贯彻落实上级的战略决策、方针政策和工作部署的操作能力和实践能力，就是执行命令、完成任务、达到目标的能力，也就是常说的“落实到位”。政府的各项政策、措施能否顺利落实到位，目标能否顺利达成，关键看执行力。目前我市各级行政机关执行不力，主要集中体现为不作为、乱作为、慢作为、假作为，第八条共列举了对影响经济发展环境、损害投资者合法利益、妨碍社会管理秩序、影响城市管理等违法行为不制止、不查处，监管不力；超越法定权限和违反法定程序实施行政行为，野蛮执法、随意执法；乱检查、乱收费、乱征收、乱摊派、乱罚款；对上级机关确定的工作目标、交办的事项和职责范围内应当办理的事项，未能在规定时限内完成，或者行政机关之间推诿扯皮、推卸责任；弄虚作假，欺骗上级机关或者社会公众等十八种不作为、乱作为、慢作为、假作为的问责情形。如：第（一）项不贯彻执行法律、法规、规章、政策和上级的指示、决定、命令，拖延不办、顶着不办，有令不行的；第（五）项对群众的合理诉求能解决而不及时解决或者解决不力的；第（十四）项对应由几个行政机关共同办理的事项，主办行政机关不主动牵头协调，协办行政机关不积极支持配合，致使工作延误的。
　　第九条规定了内部监管不力的问责情形。行政机关内部管理是政府自身建设的重要内容，加强行政机关内部管理和监督，是行政机关工作人员正确履行职责的前提和基础，行政机关相关领导干部对内部管理和监督不力应当负有责任。第九条共列举了办事效率低下，服务质量差；未执行相关工作制度；对内部管理出现的问题放任不管；授意、指使、纵容本行政机关工作人员阻挠、干预、对抗监督检查或者案件查处等五种问责情形。如：第（一）项办事效率低下，服务质量差，或者对群众反映的本行政机关工作中存在的问题不及时改进，造成不良社会影响的。
　　第十条规定了行为失范的问责情形。行政机关工作人员行为规范是指行政机关工作人员在从事公务活动中应当遵守的指导思想和基本准则，是规范行政机关工作人员的活动原则、工作程序、办理规则、言行标准和行政纪律，包括政治、廉政、职业道德、业务等行为规范。行政机关工作人员是政府和群众联结的纽带，是行政权力的直接行使者，其是否严格遵守行为规范直接关系着其能否依法履行职责，更关系着政府的形象问题。因此，第十条规定了办事拖拉，敷衍塞责；对行政相对人态度蛮横，故意刁难；违反工作纪律；弄虚作假、作表面文章；违反廉洁自律规定等六种问责情形，旨在督促行政机关工作人员严格遵守行为规范。如：第（一）项办事拖拉，敷衍塞责，对领导的指示和命令置若罔闻的。
　　上述四条每条都有兜底条款。就是说除列举的情形外，其他符合条件的，也包含在问责范围内。此外，考虑到与其他法律、法规、规章的衔接，《规定》第十一条规定“除本规定第七条、第八条、第九条、第十条规定的行政问责情形外，法律、法规、规章对行政机关工作人员行政问责情形另有规定的，按照有关法律、法规、规章的规定执行。”
　　五、行政问责的方式和适用
　　除中共中央办公厅、国务院办公厅《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》规定的责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等五种对党政领导干部问责的方式外，国家和省对一般行政机关工作人员的问责方式没有明确规定。参照外地市有关规定，并结合实际，为体现“问责一人、教育一片”的原则和对社会公开，安抚群众情绪，化解社会矛盾的目的，使被问责人员深刻认识问题，改正错误，《规定》第十二条规定了责令限期整改、责令作出书面检查、责令公开道歉、通报批评、诫勉谈话、停职检查、调离工作岗位、引咎辞职、责令辞职、降职或者免职、法律、法规、规章规定的其他问责方式等十一种行政问责形式。以上规定的行政问责方式可以单独适用，也可以合并适用。
　　另外，《规定》第十三条还规定了应当从重处理的六种情形，如：（一）拒绝改正错误的；（二）隐瞒事实真相，干扰、阻碍行政问责工作的；（五）一年内被给予行政问责两次以上的。第十四条规定了可以从轻或减轻处理的四种情形。如：（一）主动交代应予行政问责的行为的；（三）主动采取措施，有效避免或者挽回损失，消除不良影响的。需要注意的是，行政机关工作人员具有《规定》第十三条规定的从重情节，应当对其从重问责；具有《规定》第十四条规定的从轻或减轻问责情节，可以对其从轻或减轻问责，也可以不对其从轻或减轻问责。
　　六、行政问责的案件线索
　　《规定》第十五条规定了八项行政问责的案件线索，主要包括：公民、法人和其他组织提出的附有相关证据材料的投诉、检举、控告；上级机关的指示、批示；人大代表、政协委员通过议案、提案等形式提出的问责建议；上级或者同级人大、政府开展执法监督检查中提出的问责建议；政务督查、政府绩效考核、政府法制、安全生产、审计、信访等部门或者机构在履行工作职责中提出的问责建议；司法机关提出的问责建议；新闻媒体曝光的应当予以行政问责的事件等。
　　七、行政问责程序
　　为了使行政问责严格按照规范的步骤和方式进行，确保行政问责的正确、及时、有序，《规定》第四章对行政问责程序作了专门规定。行政问责程序分为启动、调查、决定、送达、公开等程序。
　　《规定》第十六条和第十七条对领导干部和一般工作人员的行政问责启动作了区别规定，第十六条规定，“市和区、县（市）监察机关在日常监督工作中或者通过本规定第十五条所列案件来源，发现干部管理权限内的行政机关主要领导干部以及其他工作人员有行政问责情形的，应当向本级政府主要领导或者分管领导提出问责建议，经本级政府主要领导或者分管领导批准后启动行政问责程序；政府主要领导或者分管领导发现行政机关主要领导干部以及其他工作人员有行政问责情形的，可以直接决定启动行政问责程序。监察机关根据本级政府主要领导或者分管领导的指示，应当成立调查组开展调查工作”，这里所称的“本级政府主要领导或者分管领导”，主要是指市长或者分管市长，区长或者分管副区长，县长和分管副县长。第十七条规定，“行政机关行政问责机构在日常监督工作中或者通过本规定第十五条所列案件来源，发现本行政机关工作人员有行政问责情形的，可以向本行政机关负责人提出问责建议，经本行政机关负责人批准后启动行政问责程序；行政机关负责人发现本行政机关工作人员有行政问责情形的，可以直接决定启动行政问责程序。行政机关行政问责机构根据本行政机关负责人的指示，开展调查工作，调查人员不得少于两人”，这里所称的“本行政机关负责人”，主要是指各委办局的主任、局长。第十八条、第十九条规定了调查程序，具体规定调查要求、调查回避等。第二十条规定了决定程序，“调查终结，监察机关或者行政机关行政问责机构应当形成书面调查报告并提出拟处理意见，提交本级政府领导或者本行政机关领导集体讨论后，作出给予行政问责、免予行政问责或者不予行政问责的决定。”为了简化程序，第二十条二款规定，“对于事实清楚、不需要进行调查的，行政问责决定机关可以直接作出行政问责决定。”
　　第二十二条规定了送达和公开程序，“行政问责决定机关应当自作出行政问责决定之日起三日内将行政问责决定书送达被问责人员。行政问责处理结果应当在一定范围内公开；被行政问责的行为造成不良社会影响的，其行政问责处理结果应当向社会公开。”
　　八、行政问责的复核和申诉
　　为了保障被问责人员的救济权，《规定》规定了行政问责的复核和申诉。第二十五条具体规定了复核和申诉的途径和期限，“被问责人员对行政问责决定不服的，可以自收到行政问责决定书之日起三十日内向作出行政问责决定的机关申请复核；对复核决定不服的，可以自收到复核决定书之日起十五日内向作出复核决定机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自收到行政问责决定书之日起三十日内直接提出申诉。市人民政府作出的复核决定为最终决定。”
　　九、行政问责与党纪政纪处分和刑事处罚的关系
　　行政问责与党纪政纪处分和刑事处罚都是对行政机关工作人员追究责任的方式和手段。在执行过程中，要妥善处理好行政问责与党纪政纪处分、刑事处罚的关系：一方面，行政问责不能代替党纪政纪处分、刑事处罚，问责后仍可依照有关规定给予被行政问责人员党纪政纪处分、刑事处罚；另一方面，并不是对被行政问责人员都要给予党纪政纪处分甚至刑事处罚，被行政问责后，是否追究党纪政纪责任，甚至刑事责任，应当根据有关规定执行。因此，《规定》第二十四条规定“被问责人员同时违反政纪应当给予行政处分的，由监察机关或者有关机关依照相关规定处理；违反党纪的，移送纪律检查机关处理；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。”